CONSIGLIO DI STATO , III, Sentenza   del 01.08.2022 n. 6768 – Rel. Pescatore – Presidente Maruotti

Massima

In tema di accesso agli atti di una interdittiva antimafia è illegittimo il filtro operato  dalla prefettura in base a una valutazione di ininfluenza sulla prevenzione disposta, in quanto le cause ostative all’accesso hanno un carattere tendenzialmente  tassativo  e l’utilità dei documenti consiste nella “pertinenza” alla tutela  giurisdizionale dell’interessato e non nella utilità ad una pronuncia favorevole allo stesso. Diversamente  si attribuirebbero al giudice sull’accesso  compiti cognitori  sconfinanti  nel giudizio avverso il provvedimento  prefettizio.

 

 FATTO e DIRITTO

1.- Con provvedimento -OMISSIS-, la Prefettura di Caserta ha negato alla -OMISSIS- l’iscrizione nella c.d. White List.

La società ha quindi chiesto di accedere agli atti del relativo procedimento e la richiesta è stata respinta con atto della medesima Prefettura -OMISSIS-, sull’assunto del carattere asseritamente riservato dei documenti esibendi, siccome concernenti attività di prevenzione e repressione della criminalità.

2.- Nel giudizio instaurato avverso il diniego di iscrizione (-OMISSIS-), il TAR ha ordinato il deposito di copia dei verbali del G.I.A. -OMISSIS- e delle note informative di cui è fatta menzione nell’atto di diniego gravato.

Trattasi, in particolare:

a) delle note del Comando provinciale di Caserta dei Carabinieri -OMISSIS-;

b) della nota del Nucleo Polizia Economico-Finanziaria della Guardia di Finanza di Caserta -OMISSIS-;

c) della nota della D.I.A. -OMISSIS-.

3.- All’esito dell’acquisizione istruttoria, -OMISSIS- ha proposto un distinto ricorso ex art. 116 comma 2 c.p.a., lamentando l’incompletezza della documentazione ostesa in sede giudiziale e reiterando l’istanza di accesso alla rimanente parte degli atti del procedimento.

4.- Con la sentenza qui appellata -OMISSIS-, il Tar per la Campania ha dichiarato il ricorso ex art. 116 c.p.a.:

a) improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse in relazione alla documentazione esibita a seguito dell’ordine istruttorio -OMISSIS-;

b) infondato con riguardo all’istanza di esibizione della versione integrale delle note del Comando provinciale di Caserta dei Carabinieri -OMISSIS-, -OMISSIS-;

c) ulteriormente infondato con riguardo alla richiesta esibizione della nota prefettizia -OMISSIS- e degli ulteriori atti di cui la società ricorrente ha supposto l’esistenza.

Detti atti consisterebbero:

- nelle note informative asseritamente emesse dalla Questura di Caserta, dal Provveditorato OO.PP. e dalla D.I.A., a seguito della richiesta a loro rivolta dalla Prefettura in data -OMISSIS-;

- nelle note delle Questure di Monza-Brianza e di Lecce e dei Carabinieri di Napoli e di -OMISSIS-, asseritamente emesse a seguito della nota del Comando provinciale di Caserta dei Carabinieri -OMISSIS-.

4.1.- In relazione ai documenti sub b), il TAR ha reputato prevalente l’esigenza di tutela della riservatezza e della sicurezza personale dei componenti del Gruppo Interforze ed ha quindi segnalato che l’interesse conoscitivo della parte può dirsi soddisfatto dalla lettura del solo contenuto di tali documenti, mentre non sussiste l’ulteriore esigenza di verificarne la regolarità formale e la sottoscrizione, mediante acquisizione del testo integrale, essendo atti privi di rilevanza esterna e destinati a confluire nel provvedimento finale.

4.2.- In relazione ai documenti sub c), il TAR ha ritenuto la pretesa conoscitiva non tutelabile con riguardo alla nota prefettizia -OMISSIS-, in quanto “..atto riguardante la corrispondenza interna tra uffici, da cui non può derivare la configurabilità di alcuna esigenza conoscitiva da parte del soggetto estraneo all’attività meramente operativa delle strutture amministrative”.

Il primo giudice ha infine riscontrato il carattere esplorativo della rimanente parte dell’istanza di accesso, in quanto riferita ad atti di cui:

-- “non è comprovata l’esistenza ma che la ricorrente adduce formati non in base a elementi certi ma al suo personale convincimento”;

-- “nessuno .. (dei quali) è richiamato nel provvedimento che ha negato l’iscrizione nella white list”.

Il giudice di primo grado ha poi aggiunto che:

-- “è pertanto plausibile che gli organi interpellati non abbiano fornito risposta (peraltro, quanto alle Questure di Monza e della Brianza e di Lecce ed ai Carabinieri di Napoli e di -OMISSIS-, nemmeno trattasi di una richiesta di informazioni da parte della Prefettura, bensì di un invito formulato dal Comando provinciale dei Carabinieri di Caserta, e solo agli altri Comandi CC, con la propria nota -OMISSIS-)”;

-- “.. alcuna esigenza conoscitiva potrebbe rinvenirsi, ove le note si siano limitate a un riscontro meramente formale privo di rilevanza (ossia “da cui null’altro emergeva ai fini antimafia”: nota dell’Ufficio esibita -OMISSIS-)”;

-- “si palesa indeterminata e generica la richiesta di accesso, laddove presuppone che siano state richieste e ottenute ulteriori informazioni alle Forze dell’Ordine, da parte della Prefettura, -OMISSIS-”.

5. In questo grado di giudizio l’appellante sostiene che la richiesta di accesso verte su documenti la cui esistenza non è solo ipotizzata, come ritenuto dal Tar, ma anche comprovata dalle stesse allegazioni della parte appellata contenute nella memoria -OMISSIS-, depositata nel giudizio -OMISSIS-, e nella nota -OMISSIS-.

5.1. Nella memoria di data -OMISSIS-, la Prefettura ha ammesso di avere “inserito nel provvedimento di rigore esclusivamente le note informative da cui si deducono profili di controindicazione mafiosa, omettendo volutamente quelle da cui null’altro emerge ai fini antimafia, e che pertanto non avrebbero fornito alcuno” (pag. 8).

Dalle stesse allegazioni della Prefettura si trarrebbe quindi prova dell’esistenza di ulteriori atti del procedimento non prodotti in giudizio per deliberata scelta della stessa parte detentrice, come ulteriormente confermato dal tenore della nota -OMISSIS- (prodotta -OMISSIS- nel giudizio di primo grado), nella quale la Prefettura conclude rimettendo al Tribunale “la valutazione in merito alla necessità di un’ostensione documentale ulteriore rispetto a quella già ordinata e adempiuta compiutamente da questo Ufficio”.

5.2. La ricorrente contesta come errate, pertanto, sia l’affermazione contenuta in sentenza secondo la quale la domanda di accesso “è relativa ad atti di cui non è comprovata l’esistenza ma che la ricorrente adduce formati non in base a elementi certi ma al suo personale convincimento”; sia la valutazione di irrilevanza espressa dal TAR con riguardo ai documenti menzionati nella nota -OMISSIS-, ma mai ostesi e del cui contenuto, pertanto, il giudice di primo grado non poteva evidentemente essere a conoscenza.

5.3. La medesima errata logica avrebbe portato il TAR ad escludere l’utilità dell’esibizione della richiesta di informazioni della Prefettura -OMISSIS- in quanto “atto riguardante la corrispondenza interna tra uffici”.

Osserva la ricorrente che “detta richiesta di informazioni .. non costituisce per nulla corrispondenza interna tra uffici, anche perché rivolta ad altre amministrazioni, e reca la principale indicazione del modus procedendi, certamente rilevante sulla coerenza e compiutezza dell’istruttoria sottesa a una scelta discrezionale, qual è un’informativa prefettizia” (pag. 16 atto di appello).

5.4. L’incompletezza della esibizione documentale, infine, troverebbe ulteriore e recente conferma nei due documenti, sopravvenuti alla sentenza di primo grado, di cui alla nota che la Questura di Monza -OMISSIS- ed alla nota della DIA -OMISSIS-.

6. L’amministrazione intimata si è ritualmente costituita in giudizio e la causa è passata in decisione all’udienza del 7 luglio 2022.

7. L’appello è in parte fondato.

7.1. Vanno confermate, in quanto intrinsecamente condivisibili, le valutazioni espresse dal TAR in merito alla inopportunità della esibizione integrale dei verbali del G.I.A. -OMISSIS-.

A fronte delle chiare e consistenti esigenza di salvaguardia dell’incolumità personale dei verbalizzanti, la parte appellante anche in questo grado del giudizio non è stata in grado di enucleare un apprezzabile profilo di interesse conoscitivo che rimarrebbe incompiuto per effetto dell’omissis sui nominativi e la cui soddisfazione meriterebbe di prevalere sulle ragioni di riservatezza eccepite dall’amministrazione.

7.2. Non risultano invece condivisibili le ulteriori considerazioni poste dal TAR a base della sua statuizione sulla preclusione ai rimanenti documenti.

Gli stralci delle note prefettizie -OMISSIS- e -OMISSIS- inequivocabilmente confermano l’esistenza di atti non esibiti.

L’argomento per cui si tratterebbe di documenti ininfluenti ai fini della prevenzione antimafia non giustifica, sul piano logico, la rigida e reiterata resistenza opposta dall’amministrazione. È comprensibile, d’altra parte, che proprio da simili posizioni, apparentemente sospette o contraddittorie, tragga ulteriore alimento l’impulso conoscitivo della parte privata.

7.3. Nella linea difensiva dell’amministrazione si coglie, comunque, una inversione logica non accettabile, per effetto della quale sarebbe la parte compulsata a poter operare un filtro dei documenti ostensibili sulla base di una propria valutazione di rilevanza.

7.4. Questa impostazione erroneamente rinnega sia il carattere tendenzialmente tassativo delle cause ostative all’accesso, tra le quali non figura anche lo scrutinio di rilevanza contenutistica rimesso alla parte detentrice dell’atto; sia il principio generale per cui “l’utilità dei documenti ai fini dell’esplicazione delle facoltà difensive della parte richiedente deve intendersi nel senso della “pertinenza” degli stessi rispetto al thema decidendum delineato con la domanda di annullamento, e non nel senso più ristretto di idoneità degli stessi a determinare l'accoglimento della medesima domanda: ove si aderisse a siffatta opzione interpretativa, infatti, si attribuirebbero al giudice, cui è demandata la decisione sul ricorso .. in materia di accesso .. compiti cognitori travalicanti l’oggetto del giudizio e sconfinanti in quello del giudizio principale” (v., per tutte, Cons. Stato, sez. III, -OMISSIS-).

7.5. Nello stesso senso si è più diffusamente osservato - con riguardo al profilo dell’utilità strumentale che la documentazione esibenda può assumere ai fini della tutela degli interessi del richiedente l’accesso - che lo scrutinio da compiersi sul punto:

-- deve “rapportarsi ad una valutazione “in astratto” dell’interesse sostanziale dell’istante, senza involgere apprezzamenti analitici in ordine alla fondatezza o ammissibilità della domanda giudiziale”;

-- “indi, una volta accertato il collegamento tra l'interesse e il documento, ogni ulteriore indagine sull'effettiva utilità ed efficacia del documento stesso in prospettiva di tutela giurisdizionale è ultronea e non richiesta (Cons. Stato, sez. V, -OMISSIS-)”;

-- “è esattamente sul crinale di questa verifica tendenzialmente “autonoma” dei presupposti dell’accesso che si situa la linea di demarcazione (pur di non immediata evidenza) con il provvedimento “istruttorio” stricto sensu inteso, poiché questo, a differenza della prima: a) impinge in modo automatico sulla “rilevanza probatoria” del documento, laddove le valutazioni circa la “strumentalità” dell’accesso si attivano solo a fronte di una eccezione di segretezza del documento opposta dal soggetto controinteressato; b) sottende un concetto di “rilevanza” molto più pregnante di quello di “strumentalità”, come innanzi descritto”;

-- “il giudizio di “rilevanza”, infatti, presenta natura logico-ipotetica poiché volto a verificare a priori se il mezzo di prova, alla luce del brocardo latino frustra probatur quod probatur non relevat, sia potenzialmente utile per l’accertamento dei fatti controversi, o, in altre parole, se sia tecnicamente idoneo a dimostrare l’esistenza o l’inesistenza dei fatti allegati in causa. Esso riguarda dunque un profilo “interno” di conducenza della prova ai fini della decisione; e questa inferenza ricostruttiva, che va verifica accertando ex ante il “nesso tra i fatti da provare ed il riconoscimento della fondatezza della domanda o dell’eccezione” (Cass. civ., sez. III, -OMISSIS-), attiene al merito della controversia, ovvero alla concreta incidenza che le prove da assumere possono rivelare nell’orientare la decisione nel senso auspicato dalla parte che le richiede”;

-- “è quindi lecito concludere che il giudizio di rilevanza probatoria sottende una prognosi sulla potenziale “decisione” finale; il giudizio di strumentalità una valutazione di mera “pertinenza” del documento alla tipologia di tutela azionata o azionabile” (Cons. Stato, sez. III, -OMISSIS-).

8. In applicazione delle richiamate coordinate ermeneutiche, in riforma della sentenza appellata, va pertanto consentito l’accesso a tutta la residua documentazione facente parte del procedimento che si è concluso con il diniego della iscrizione nella white list, ulteriore rispetto a quella già depositata.